Reforma tributaria rural: alivio impositivo para campesinos
La reforma para reemplazar los cobros administrativos por
impuestos en las zonas rurales, con el objetivo de aliviar la carga fiscal de
los campesinos, ha trascendido los presupuestos iniciales del proyecto piloto
inicial. La misma se expande ahora por toda China, donde promoverá la reestructuración
de la administración gubernamental.
Por Tang Yuankai
La provincia de Anhui es un área agrícola típica del centro de
China. Los campesinos de Xifu, un poblado a 100 kilómetros de la capital provincial
de Hefei, dicen estar satisfechos con la reforma, porque la misma reduce a la
mitad el pago de impuestos y otros desembolsos.
La reforma ha puesto fin en esa zona al cobro fiscal indiscriminado y ha ajustado
los impuestos agrícolas y los de productos especiales en función de los resultados
de la cosecha.
Complicada implementación
Los
orígenes de las reformas para reducir los cobros administrativos en las zonas
rurales se remontan a los programas de comunidades de base de los años 80.
En marzo de 2000, el Gobierno Central inició el programa piloto para poner fin
a los impuestos arbitrarios y reformar el sistema tributario en las zonas rurales
de la provincia de Anhui, para luego llevarlo a todo el país en el año 2002.
Cuando el proyecto se puso en vigor en varios lugares, en abril de 2001, el
Consejo de Estado emitió urgentemente un documento para suspender la expansión
del proyecto. Muchos periódicos especularon sobre la causa de esta decisión.
Yang Suizhou, subdirector de la Oficina de Reforma Tributaria Rural del Consejo
de Estado, dijo: “estamos reajustando nuestro paso”. Yang citó dos
razones directas para la suspensión: Primero, no se han resuelto algunos problemas
del proyecto piloto, especialmente la subestimación de dificultades relativas
a los fondos para la educación obligatoria en las zonas rurales y los gastos
para el apoyo al gobierno local. Segundo, los cambios ocurridos en la situación
internacional y doméstica. Debido a la recesión en Estados Unidos y Occidente,
China debe concentrar sus recursos financieros en enfrentar los posibles efectos
de la desaceleración económica mundial.
En julio de 2001, al pasar revista a la aplicación de la reforma en la provincia
de Anhui, el Primer Ministro Zhu Rongji admitió que el proceso enfrentaba dificultades,
y consideró riesgoso ampliarla a todo el país. Sin embargo, la reforma no fue
suspendida, sino que se le ha dado impulso tras realizar estudios y emitir
disposiciones.
En abril último, el Consejo de Estado publicó una circular concerniente
a la expansión del programa piloto rural, anunciando su expansión a 20 provincias,
regiones autónomas y municipios. Ello indicó que la reforma va más allá del
proyecto piloto y ha entrado en una fase exploratoria nacional.
La atareada temporada de cosecha veraniega es momento crítico
para que los cuadros de base recauden impuestos y cobros en las zonas rurales.
Este año, sin embargo, la reforma de “impuestos por cuotas” ha sido aplicada
en muchas partes del país.
Ardua pero significativa reforma
Durante
el zigzagueante curso de la reforma, emergieron contradicciones profundamente
arraigadas, cuya resolución requiere de una reforma integral en áreas tales
como el sistema financiero, el sistema de educación obligatoria y el sistema
político rural.
La reforma en esencia es un reajuste intensivo de los intereses económicos
en las zonas rurales, con el objetivo de estandarizar el sistema de distribución
y encauzar debidamente las relaciones entre el estado, la colectividad y los
individuos en las zonas rurales, al mismo tiempo que se materializa la meta
de beneficiar a los campesinos. Debido a su vasto alcance y gran significado,
es calificada de “tercera revolución rural” desde 1949, después de la reforma
agraria de 1949 y la reforma del sistema de responsabilidad, mediante contratación
familiar con remuneración en función del rendimiento, de 1980.
La reforma iniciada en 2000, apunta a establecer un sistema de impuestos y
cuotas que contenga el impuesto agrícola, el de productos especiales y el adicional.
La reforma también incluye los siguientes términos: Cancelación de cobros administrativos
y fondos del gobierno, incluyendo un impuesto sobre el sacrificio de animales,
fondos recaudados por los poblados y fondos de educación de los campesinos;
reducción y cancelación gradual de los servicios laborales acumulados y voluntarios
en un lapso de tres años; ajuste de los métodos de recaudación de impuestos
agrícolas e impuestos de productos especiales; establecimiento de un límite
máximo del 7% para la tasa de impuesto agrícola; reformar los métodos de recaudación
y de utilización de las deducciones sobre ganancias y las reservas de las aldeas,
que serán reemplazados con un impuesto agrícola adicional cuyo tope no rebasará
el 20% del impuesto agrícola.
Las cuotas e impuestos de las zonas rurales constituyen las principales fuentes
fiscales de los gobiernos locales. La compensación por la reducción de ingresos
financieros locales es un importante desafío para la reforma.
El 7 de junio y el 24 de julio pasado fueron fechas de cierre
para la recepción de mociones en la Asamblea Popular Nacional (APN) y la Conferencia
Consultiva Política del Pueblo Chino (CCPPCh), respectivamente. Como los años
anteriores, algunos diputados a la APN y miembros de la CCPPCh sugirieron cancelar
o exonerar a los campesinos del impuesto agrícola en los próximos años. Esta
moción generó controversias en los departamentos de toma de decisiones. Finalmente,
fue vetada, porque en algunas áreas, especialmente en los distritos agrícolas,
del 70 al 80 por ciento de los ingresos financieros provienen del impuesto agrícola.
Los gobiernos locales no pueden funcionar sin este impuesto.
Según Yang, el Gobierno Central, al decidir qué provincias acogerían el proyecto
piloto, aclaró que además de transferir pagos de la hacienda estatal, la hacienda
provincial debe destinar algunos recursos financieros a apoyar la reforma. El
equilibrio debe resolverse mediante reformas auxiliares.
El Primer Ministro Zhu enfatizó que la reforma debe aliviar la carga impositiva
de los campesinos al mismo tiempo que asegura los gastos necesarios para el
normal funcionamiento de los gobiernos locales, en especial, los fondos para
la educación obligatoria.
Las escuelas primarias y segundarias en las zonas rurales, y
los gastos relacionados con la educación, tales como salarios de maestros, ocupan
más del 70 por ciento de los gastos financieros de los cantones y poblados.
Al aplicar la reforma, los atrasos en el pago de salarios de los maestros en
algunos lugares suscitaron atención del Gobierno Central. El año pasado, el
Primer Ministro Zhu discutió este tema con algunos funcionarios del gobierno
local y maestros de la escuela secundaria.
El Gobierno Central ha asignado gran cantidad de fondos para promover esta
reforma. En 2000, fueron 1.100 millones de yuanes en pagos de transferencia
para la provincia de Anhui. El año pasado, la cifra alcanzó 1.700 millones
de yuanes. Este año, el Gobierno Central planea dedicar 16.500 millones de yuanes
para la reforma. Por añadidura, los pagos de transferencia a Anhui y otras provincias
en 2001 totalizaron 24.510 millones de yuanes, mucho más que los ingresos por
concepto del impuesto agrícola en esas provincias antes de la reforma.
Huang Weijian, subdirector de la Oficina de Reforma Tributaria Rural del Consejo
de Estado, expresó que con el fin de mantener el normal funcionamiento de los
gobiernos locales, el Gobierno Central ofreció apropiados subsidios para los
fondos de educación en las zonas rurales. De otra manera, las cargas de los
campesinos podrían volver a incrementarse.
Reestructuración de los gobiernos locales
La
reforma no conduce necesariamente a problemas financieros para los gobiernos
locales; más bien revela problemas potenciales que se han acumulado durante
años.
De acuerdo con el programa de reforma en 2000, el Gobierno Central
asignó de 20.000 a 30.000 millones de yuanes para subsidiar las provincias,
regiones y ciudades pobres en las zonas rurales. A pesar de esto, los gobiernos
locales estiman tener un déficit de 40.000 a 50.000 millones de yuanes. Los
encargados de diseñar políticas esperan aprovechar esta oportunidad para implementar
las reformas estructurales en los gobiernos locales.
La reforma estructural de los gobiernos locales forma parte de
la reforma de impuestos por cuotas, que tiene por objetivo reducir las plantillas
y los gastos de los gobiernos locales.
En China hay 12,8 millones de empleados gubernamentales en 45.000
cantones y poblados. Si se calcula un promedio de 1.000 millones en déficit
en cada provincia piloto, todas las áreas piloto deben eliminar 30.000 millones
de yuanes de déficit mediante la reforma.
Wen Tiejun, editor en jefe de la Reforma de China, precisó que
bajo el sistema vigente, los altos gastos de la administración gubernamental
en las zonas rurales causaron el fracaso del proyecto piloto original en algunos
lugares. “Las relaciones entre los gobiernos y los campesinos nunca serán mejoradas
a menos que se reduzcan las decenas de miles de gobiernos locales”.
La reforma estructural del sistema financiero y gobiernos locales
constituyen proyectos sistemáticos. Dado que la reforma reajustará las funciones
de varios niveles de los gobiernos locales, los logros de la misma en la actualidad
aún dejan que desear.
Afortunadamente, en aquellos lugares donde el proyecto piloto fue lanzado en
fecha temprana, tales como la provincia de Anhui, se han logrado verdaderos
progresos en la reducción de funcionarios públicos en los cantones y poblados
y la reestructuración del sistema financiero. En algunos gobiernos de cantones
y poblados y comités aldeanos se han reducido 30.000 empleados públicos, cifra
equivalente al 10 por ciento de la plantilla total. Los comités aldeanos también
despidieron a 110.000 empleados irregulares.
