CSAAE: Un remedio para impulsar la reforma de
las empresas estatales
La reforma de las empresas de propiedad estatal es la parte
más difícil de la reestructuración económica de China. Propuesta esta vez por
el gobierno, hará avances sustanciales e implantará un nuevo sistema de administración
de activos estatales cambiando la administración por múltiples autoridades por
la de una sola y caracterizado por los derechos de propiedad claros.
Por Li Zi
En
la presente Asamblea Popular Nacional (APN) y la Conferencia Consultiva Política
del Pueblo Chino (CCPPCh), algunos diputados a la APN y miembros de la CCPPCh
sostienen que la “parte leona” de la reforma institucional del Consejo
de Estado consiste en el establecimiento de la Comisión de Supervisión
y Administración de Activos Estatales (CSAAE), el cual compone parte importante
de la reforma del sistema de administración de estos activos que el Gobierno
chino viene llevando a cabo aceleradamente.
La tarea de profundizar la reforma de este sistema fue planteada
en el XVI Congreso Nacional del Partido Comunista de China (PCCh), convocado
el 8 de noviembre pasado. Luego, la Conferencia Central de Trabajo celebrada
en enero de este año fijó la “profundización de la reforma del sistema de administración
de las empresas estatales y los activos estatales” como la primera de las cuatro
reformas para 2003. Así que la reforma referida entró de inmediato en la etapa
de implementación.
De ahí se nota que la reforma de las empresas estatales, con
el establecimiento de la CSAAE como señal, hará avances importantes en dos sentidos.
Primero, el capital estatal se retirará gradualmente de las ramas competitivas
y el Estado conservará en sus manos tan solo un pequeño número de ramas monopolistas
que tienen gran influencia en la economía nacional. Segundo, se romperá el sistema
de administración de activos estatales caracterizado por “la propiedad del Estado
y la administración por niveles” que ha sido aplicado durante más de 20 años,
y será reemplazado por el sistema caracterizado por “la propiedad del Estado
y el derecho de propiedad por niveles”.
La CSAAE fusiona las funciones de los ministerios y comisiones estatales anteriores
encargados de la administración de las empresas estatales, realizando de esta
manera el “sistema de administración de activos estatales con la concordancia
entre el derecho, la obligación y la responsabilidad y con la integración de
la administración de los activos con la del personal y la de asuntos”, y cambiando
“la administración por múltiples autoridades” por “la de una sola hasta el
último eslabón”. El que la CSAAE se proponga ser el único departamento de administración
de los activos estatales de China estimados en más de 10.000.000 millones de
yuanes, desarrollar y manejar cientos e incluso miles de grandes sociedades
y grupos empresariales con capacidad competitiva en el plano internacional y
manipular la situación general de la economía nacional, marca que la reforma
de las empresas estatales del país, que ha recorrido un proceso difícil y tortuoso
durante cerca de 20 años, empieza a acceder a una “zona de aguas profundas”.
La reforma del sistema de administración de
activos es ineludible
La reforma de las empresas estatales es la parte más espinosa
de la reestructuración económica de China. Ya en la década del 80, estas empresas
comenzaron a explorar diversas formas de reforma, desde la gestión por contrata
hasta el incremento de la rentabilidad mediante la reducción del personal y
desde la estructura de gestión de las sociedades hasta la implantación del sistema
empresarial moderno, pero sin lograr resolver de raíz sus problemas. Cabe observar
que la reforma actual abarca una amplia esfera, cambios enormes y niveles profundos
y resolverá el problema de la entrada de los aportadores de capital estatal
en su debido lugar, un eslabón importante que atañe a que si la reforma de las
empresas estatales logra hacer avances esenciales.
La
reforma concierne a los activos estatales en más de 10.000.000 millones de yuanes
y a las más de 100.000 empresas estatales. Hasta el cierre de 2001, según estadísticas
del Ministerio de Hacienda, el volumen total de los activos estatales del país
(valor neto y lo mismo abajo) era de 10.931.640 millones de yuanes; de este
monto, los activos estatales de gestión sumaban 7.314.930 millones, el 66,9%,
y los no de gestión 3.616.710 millones, el 33,1%. Dichos activos están distribuidos
en las diversas localidades y ramas del país y en las más de 170.000 empresas
estatales. Además, la reforma del sistema de su administración entraña también
otros activos como los recursos naturales, por lo cual trasciende del alcance
de las estadísticas del Ministerio de Hacienda. Obviamente, la reforma actual
se peculiariza por su amplia esfera y una gran cantidad de trabajo.
El vigente sistema de administración de activos estatales adolece
de tres problemas. Primero, el Gobierno Central es el único representante de
los aportadores de capital en activos estatales, mientras que los diversos departamentos
ejercen por separado la función del aportador de capital. Esto significa que
la Comisión Estatal de Planificación para el Desarrollo se encarga de la constitución
de los proyectos, la Comisión de Economía y Comercio responde de la operación
cotidiana, los departamentos de trabajo y seguridad social se ocupan del trabajo
y los salarios, el Ministerio de Hacienda se responsabiliza por el registro
y la disposición de los activos, y los departamentos de organización y personal
y la Comisión de Trabajo de las Grandes Empresas nombran y destituyen a los
gestores. Por lo tanto, les resulta difícil desempeñar de manera eficaz la función
del aportador de capital por todos los activos estatales y asumir por completo
la responsabilidad por los mismos. Segundo, es bastante común el fenómeno de
ausencia del propietario en las empresas estatales. Tercero, persiste la falta
de separación entre la atribución gubernamental y la función empresarial en
algunas localidades, donde el gobierno sigue interviniendo en las actividades
de producción y gestión de las empresas estatales, de modo que éstas no pueden
gestionarse por sí mismas y responder de sus propias ganancias y pérdidas como
es debido. Por ende, es indispensable reformar el vigente sistema de administración
de activos estatales y perfeccionar los mecanismos de su administración, supervisión
y operación.
La reforma cubre un alcance amplio, cambios
grandes y niveles profundos
La reforma actual difiere considerablemente de las anteriores
en lo que a sistema se refiere. De acuerdo con las exigencias del informe presentado
ante el XVI Congreso del PCCh, bajo la premisa de persistir en la propiedad
del Estado, la reforma del sistema de administración de activos estatales deberá
desplegar plenamente la iniciativa tanto de las autoridades centrales como de
las locales. Al Estado le incumbe elaborar leyes y reglamentos y establecer
un sistema a tal efecto, en el cual el Gobierno Central y los gobiernos locales,
en representación del Estado por separado, cumplan con la atribución del aportador
de capital y gocen de los derechos e intereses del propietario, y los derechos
y las obligaciones concuerden con las responsabilidades, y la administración
de activos se integre con la del personal y la de asuntos. En el Gobierno Central
y en dos niveles de gobierno locales, o sea, el de provincia y el de municipio
(prefectura), se instituirán organismos de administración de activos estatales.
Una reforma así implica cambios importantes en tres ámbitos.
En primer término, anteriormente se practicaba el sistema de
propiedad unificada del Estado y administración por niveles, en el cual el Consejo
de Estado ejercía en nombre del Estado la función del propietario de los activos
estatales. En cambio, bajo el nuevo sistema la propiedad pertenece al Estado,
corresponde al Gobierno Central y los gobiernos locales, en representación del
Estado por separado, cumplir la función del aportador de capital y gozar de
los derechos e intereses del propietario, y los derechos y las obligaciones
concuerdan con las responsabilidades. Esto hará posible poner en pleno juego
la iniciativa tanto de las autoridades centrales como de las locales y será
favorable para hacer claros los derechos de propiedad para las empresas, configurándose
en consecuencia los sujetos de inversión diversificados y una estructura de
gestión reglamentada con personas jurídicas.
En segundo término, bajo el sistema de separación de la administración de activos
con respecto a la del personal y la de asuntos practicado durante largos años
solía ocurrir que varios departamentos alegaban al mismo tiempo ser representantes
del propietario y dictaban órdenes a las empresas, pero que tan pronto surgían
problemas, echaban la culpa unos a otros y nadie asumía la responsabilidad.
En contraste, bajo el nuevo sistema se practican la integración de la administración
de activos con la del personal y la de asuntos y el equilibrio de los derechos
y las obligaciones con respecto a la responsabilidad, lo cual es favorable para
mantener y aumentar el valor de los activos estatales. Este punto es muy importante.
Pues, en lo sucesivo si suceden problemas en la administración de estos activos,
incluyendo las pérdidas graves de los mismos, será posible encontrar un organismo
de responsabilidad final, lo que es favorable para la creación de un mecanismo
de incentivo y restricción.
En tercer término, se ha planteado la esfera de los activos en la que el Gobierno
Central y los gobiernos locales, en representación del Estado, cumplen con su
responsabilidad en condición de aportador de capital. Es decir que corresponde
al Gobierno Central cumplir, en representación del Estado, su responsabilidad
en condición de aportador de capital con respecto a las empresas estatales grandes,
las infraestructuras y los recursos naturales importantes que atañen a la arteria
vital de la economía nacional y a la seguridad del Estado, y corresponde a los
gobiernos locales hacer igual con respecto a los demás activos estatales.
Por consiguiente, es de afirmar que esta reforma producirá cambios
considerables en el sistema de administración de activos estatales.
La reforma actual se realizará en niveles profundos. Se dedica
a poner en claro los derechos de propiedad y concierne a los intereses del Gobierno
Central y de los dos niveles de gobierno locales, o sea, los de provincia y
los de municipio (prefectura), y a los intereses de las empresas estatales y
sus trabajadores. En fin, es un reajuste y mejoramiento de las relaciones de
interés entre muchas partes.
Problemas pendientes de un estudio más profundo
El proyecto de institución de los organismos de la CSAAE, ya dado
por sentado, puede describirse como un paso firme que adelanta la reforma del
sistema de administración de activos estatales hacia el nivel de operación.
Pero viendo desde otro ángulo, se trata tan sólo del primer paso. Es así porque
luego de la institución de los organismos, siguen subsistiendo muchos problemas
reales que precisan de ordenamiento y solución. Por ejemplo: ¿Cómo funcionará
después de todo el nuevo sistema de administración de activos? ¿Cuántas empresas
estatales podrá el Estado manejar efectivamente? ¿Cuáles deberán ser los objetivos
principales de estas empresas? ¿Cuáles serán las características de los organismos
de administración de los activos estatales?
En un informe reciente, Zhang Wenkui, subdirector del Instituto
de Empresas subordinado al Centro de Investigación del Desarrollo del Consejo
de Estado, señaló que para la reforma del referido sistema hay al menos los
siguientes problemas que son ineludibles. Primero, una gran cantidad de empresas
estatales y un enorme volumen total de los activos estatales. Decidir racionalmente
las relaciones de propiedad de los activos estatales entre el Gobierno Central
y los gobiernos locales es un problema básico que atañe al sistema de su administración.
Segundo, la CSAAE aparecerá como el nuevo “patrón”. Pero ¿cómo será posible que
este cambio de administración no lleve las empresas a la “muerte”? Una vez que
entren en su lugar en las empresas estatales, los propietarios deberán asegurar
la autonomía de gestión de éstas y asegurar que los bienes de las sociedades
con personería jurídica formadas por la diversificación de los sujetos de inversión
no sufran injerencias arbitrarias y daños por ellas causadas. En especial es
imperativo prevenir que algunos gobiernos locales, luego de ser autorizados
para ejercer en representación del Estado la función de aportador de capital
con respecto a los activos estatales, intensifiquen la intervención en las empresas,
y que de este modo aparezca una nueva falta de separación entre la atribución
gubernamental y la función empresarial. La corrección de la ausencia del propietario
en las empresas estatales no deberá pasar a otro extremo, privándolas de vigor.
Hay que prestar atención a este problema en el proceso de la reforma. Tercero,
la forma en la que los organismos encargados de los activos estatales administran
las empresas. Esto concierne a que si es necesario establecer sociedades de
nivel intermedio y a que cómo debe ser la operación de éstas.
El economista Zhang Zuoyuan, quien trabaja de investigador en
el Instituto de Economía subordinado a la Academia de Ciencias Sociales de China
y fue responsable del grupo de asuntos económicos del equipo de redacción del
informe del XVI Congreso del PCCh, es uno de los principales diseñadores de
la reforma del sistema de administración de activos estatales. Para reglamentar
esta reforma y hacerla marchar en forma reglamentada y ordenada, dijo Zhang,
se impone elaborar lo más pronto posible la Ley de Activos Estatales. Según
se conoce, el Consejo de Estado viene elaborando una disposición destinada a
reglamentar la administración de estos activos. Es de prever que la construcción
del nuevo sistema será distinta del modo anterior de “pasar el río tanteando
las piedras en el agua” y, en su lugar, se realizará de arriba abajo y en forma
ordenada con sujeción a la ley.
Material de fondo:
A finales de 1988, el Gobierno Central implantó el sistema de
administración de activos estatales y el Consejo d Estado estableció la Administración
Estatal de Activos Estatales (AEAE). Por entonces, la política pertinente consistía
en “la propiedad del Estado y la administración por niveles”. Simultáneamente,
se constituyeron administraciones de activos estatales y sociedades de gestión
y administración de estos activos con carácter de gestores en las localidades.
Luego, durante la reforma institucional del gobierno realizada en marzo de 1998
fue suprimida la AEAE y se hizo lo mismo con las administraciones y las sociedades
locales referidas. Hasta ese momento, la AEAE, que se limitaba por función a
delimitar y registrar los derechos de propiedad, valorar y confirmar los activos
y formular políticas relativas a la delimitación, valoración y transferencia
de los activos, no era el organismo de ejercicio de los derechos del propietario
en el verdadero sentido de la palabra.
Después de la supresión de la AEAE en 1998, el Consejo de Estado
permitió a las localidades explorar nuevos modos de administración de activos
estatales, así que las ciudades de Shanghai y Shenzhen han conservado sus organismos
pertinentes para la administración y operación de activos estatales y han tenido
grandes éxitos. Entretanto, también ha llamado suma atención el cambio del sistema
de administración de activos estatales en las provincias de Liaoning y Jilin,
que son viejas bases industriales del país y donde están concentradas muchas
empresas estatales grandes. En ambas provincias siguen existiendo sendos organismos
de administración integral de activos estatales aunque no se llaman así.
